国家利益豁免（NIW）新三条移民政策详解

近来，随着EB-1排期常态化和EB1A移民的不确定性日益增加，越来越多的申请人递交NIW。两年前，美国国土安全部、移民局及行政上诉办公室就NIW申请发布新案例(Matter of Dhanasar)，颁布新的审理标准，废除了旧案例（Matter of New York State Department of Transportation）以及实施了18年之久的旧审理标准。相对于旧案例规定的三重标准，新案例的审理标准可以概括为“新三条”。去年，本所律师曾应美国移民律师协会（AILA）邀请，专门向协会成员讲解“新三条”的变化及实施情况。本文结合大家比较熟悉的“旧三条”分析“新三条”，以期让读者了解“国家利益豁免”的来龙去脉，法律条文，以及新案例对相关条文的阐释。

一、背景知识

美国的法律体制俗称“普通法”（Common Law）。普通法体制的一大特色即法律条文与案例并重。法律条文往往只提供一个粗线条的框架，至于如何解释，如何应用，如何在法理上自圆其说，则在很大程度上取决于法官在判案时的工作。法官必须出具详细的判决书，支持其判决结果。判决书不仅要列举相关的法律条文，还要引述此前上级法院的案例，分析做出此一判决的法律依据为何，以及如何因循上级法院旧例等等。

普通法体制的特色也充分体现在美国移民法中。美国移民法的许多条文宽泛粗陋，在应用到具体案件时，往往令人无所适从。职是之故，移民局在审理案件时，往往前后不一，因人而异。为避免混乱，移民局便不定期采纳一些“行政上诉办公室”（Administrative Appeals Office，简称“AAO”）的案例，作为对法律条文的补充。

尽管AAO隶属行政当局，并非独立的司法机构，但却具有法院的某些功能。比如说，当一件申请案被移民局拒绝后，申请人可以上诉到AAO。AAO会审查案情并做出裁决，或者维持移民局的决定，或者推翻移民局的决定 ，或者责令移民局重新审理案件。按照普通法的原则以及行政规章，AAO的判决若被移民局正式采纳，便具有法律权威，成为移民局必须因循的判例。

二、移民局采纳的“国家利益豁免”案例

美国移民法中，有关NIW的条文只有三言两语，见于移民法第203(b)款(2)条(B)项。大意是说，国土安全部部长若认为符合国家利益，则可以豁免外国人必须通过雇用关系由美国雇主申请绿卡的要求。此一条文空洞无物，有关“国家利益”的说法则大而无当，令人不知所云。从条文本身看，无人知晓何为国家利益，如何衡量是否符合国家利益，有何具体标准等等。此类问题均有待于AAO在判决中做出澄清。

AAO每年裁决数百个移民上诉案，其中有关NIW的裁决从几十件到上百件不等。迄今为止，移民局只正式采纳过两件AAO有关NIW的案例：一是1998年采纳的Matter of New York State Department of Transportation，二是2016年12月27日采纳的Matter of Dhanasar。移民局通过采纳Matter of Dhanasar的新审理标准，正式废除了Matter of New York State Department of Transportation的旧审理标准。

三、国家利益豁免“豁免”的是“劳工证申请”程序

AAO在前述两个案例中，对移民法中关于“国家利益豁免”的几个似是而非的问题做出了澄清。

首要的问题是，“国家利益豁免”豁免的到底是什么？移民法条文只是笼统地讲，出于国家利益，可以豁免通过雇用关系由美国雇主提出申请绿卡的要求。AAO在前述两个案例中则明确指出，国家利益豁免所“豁免”的是“劳工证”申请程序。换言之，国家利益豁免是正常职业移民申请程序的一种“例外”。在职业移民第二类优先（Eb-2）中，正常的绿卡申请必须由美国雇主通过雇用关系为外国人提出申请。在这个过程中，第一步是申请劳工证，证明招不到符合相关职位最低要求的美国工人，所以要雇用外国人来填补职位空缺，并为外国雇员申请绿卡。

按照AAO在Matter of New York State Department of Transportation中的判决，“国家利益豁免”的本义在于豁免掉绿卡申请中的劳工证程序。通过国家利益豁免，外国人可以避开美国雇主，跳过劳工证程序，由本人直接提出绿卡申请。不过，这样做有一个条件，即必须证明符合美国国家利益。在这一问题上，Matter of Dhanasar维持了“国家利益豁免”的基本内涵，但是在测试是否符合“国家利益”的标准上做出了重要调整。

四、测试是否符合国家利益的“旧三条”与“新三条”

在Matter of New York State Department of Transportation一案中，AAO首次确立了测试是否符合国家利益的三重标准。第一，申请人的工作领域是否具有内在价值或效用（intrinsic merit）。 第二，申请人的工作性质及影响是否具有全国性（nationalin scope）。第三，如果要求申请人通过劳工证申请移民会有损于美国国家利益。此次移民局采纳Matter of Dhanasar中的新标准，废除了以上旧标准，主要原因在于，旧标准----尤其是旧标准中的第三条，语言空洞、表述模糊，而且难以适用于某些行业，比如企业家、自雇人员等。在Matter of Dhanasar中，移民局颁布“新三条”，以取代“旧三条”。需要指出的是，“新三条”并非与“旧三条”毫无关联，而是采纳了“旧三条”中的大部分内容，对”旧三条“做出了重要调整。

新三条可以大致概述如下：

第一，申请人的专业领域必须有重要价值且对国家意义重大（substantial merit andnational importance）。这是讲申请人的专业领域，尚不涉及申请人自己的专业水平。从新旧比较的角度看，这一条基本上是融合了“旧三条”中的第一、第二条，但新的表述有更强的包容性。事实上，几乎所有专业领域都符合新标准中的第一条。各科研领域、工程、商业、艺术、学术、教育、金融、出版、电影、音乐等均具有重要价值，且对国家意义重大。这几乎是自明的 ，无需复杂的论证。

第二，申请人的专业特长有助于推动本领域的进展。这是从第一条的申请人的专业领域问题转到申请人的专业技能和专业水平问题。这一条类似于“旧三条”中第三条的某些内容，要求申请人要证明自己有一定的专业水平，比如说教育背景、专业技能、知识结构、专业成果、未来的发展规划、已经取得的进展、对潜在客户、用户、投资人的吸引力等。从字面表述看，这一条似乎比“旧三条”中的第三条要求有所降低。

第三，平衡各种因素，豁免申请人的劳工证有益于国家利益。本条要求将第二条中有关申请人的专业水平与不同的国家利益结合起来，综合考量，以决定豁免劳工证是否符合国家利益。与第二条情况类似，本条也承袭了“旧三条”中第三条的部分内容。比如，与“旧三条”中的第三条类似，AAO权衡了两种相互冲突的“利益”。第一种是政府保护美国劳工市场的“利益”。这一“利益”充分体现在“劳工证”程序的设计当中：只有在美国雇主招不到合格的美国工人时，才能雇用外国人填补职位空缺，并通过这种雇用关系为外国人申请绿卡。第二种利益即是国家利益豁免中所讲的“国家利益”。如果从申请人的专业水平和已有的成就来判断，他/她对美国的贡献价值重大，那么允许他/她跳过“劳工证”直接申请绿卡就符合国家利益。值得注意的是，“新三条”不再要求申请人证明如果要求劳工证就会损害国家利益。这等于降低了对申请人的举证要求。

五、结论

Matter of Dhanasar并没有提高国家利益豁免的审理标准。相反，至少从字面意义上看，“新三条”对申请人专业水平的要求和举证要求均有所降低。比如，不再要求申请人证明自己以往的贡献远高于有类似背景的美国同行，也不再要求申请人证明申请劳工证会损害国家利益。但从实施两年的情况看，移民局在具体执行“新三条”的标准时，并没有完全降低到Matter of Dhanasar的要求，而是用“新三条”的的语言继续执行“旧三条”的标准。

值得注意的是，AAO在本案中反复强调，国家利益豁免的举证标准是“占优势的证据”（preponderance of the evidence）。一般而言，这是民事和行政法程序中的举证标准，不同于刑法程序中的举证标准，即“确凿无疑的证据”（beyond reasonabledoubt）。那么，何为“占优势的证据”呢？移民局的备忘录和相关规章并没有对此做具体解释。不过，按照民事诉讼和刑事诉讼对举证标准的区分，如果“确凿无疑的证据”必须达到99%的可靠性，那么，“占优势的证据”达到51%的可靠性即可满足举证要求。前者必须排除合理的怀疑，而后者则容许合理的怀疑。这两种不同的举证标准往往被一些移民官混淆。所以，Matter of Dhanasar重申移民申请的举证标准是“占优势的证据”，而不是“确凿无疑的证据”，并非无的放矢。

总体而言，国家利益豁免的“新三条”是对“旧三条“的调整和改进。尽管内容有异，表述不同，二者却有着一以贯之的主题，即能否获得国家利益豁免的关键在于申请人本人的专业水平。水平越高，则越容易获得国家利益豁免。这是国家利益豁免“旧三条“的基本原则，也是“新三条”的基本原则。