美国H-1B签证供不应求，政府究竟为何不放宽工作许可？

随着交通技术与资讯网络的蓬勃发展，在近十年间，人力资本的迁移移民能力提升。各个天赋异禀，具有创造力，高知识水平和企图心的人才，在国与国之间迅速流动。过去20年间，美国受惠于这些人力资本，经济快速增长──在当代金融，科学，资讯科技产业中，因为技术人才的大量移入，从而使美国在国际市场中不可撼动动的一部分。

然而，反对者认为，开放外国人才进入美国，将会严重侵犯美国公民的工作权利，并且使薪资增长停滞滞留；并且，移民政策向来在政治上极具争议性，也常常是国会山庄两党罢休。支持者则认为，外国人才的流入将会带动产业的扩张与更新，人才的多元性和创新能力也将能提升发展。尽管许多学术论文及研究机构都指出，外国人才对美国经济与劳动市场利更大的缺点，但目前美国的移民政策仍然相对保守，在川普政府执政下，更是有越来越收敛的趋势。

H-1B工作签证：供不应求，利弊兼具

目前外国人才想要进入美国市场工作，最主要的工作许可即是广为人知的H-1B。H-1B工作签证于1990年的移民法案正式生效，允许美国公司雇用外国人才从事具有“专业技术性”的工作。

依据法律的定义，具有“专业技术性”的工作是需要有大学以上学历，并且通过高度理论基础和技术训练才能进行的工作，例如：建筑师，分析师，医师，工程师，律师等高度知识专一性的工作。获准签证的外国人才将会拥有3年的工作签证，并在到期时再续延3年，合计6年。由于，H-1B具有“双重的”签证的特性，如果公司有意图，也可以帮该员工申请永久居留身分，也就是俗称的“绿卡”。

有趣的是，此制度与其他国家如邻国加拿大，和多个欧洲国家不同的地方在于，H-1B采用的是“公司─员工”一对一的配对筛选机制，而非常见的「点数审核机制”，这意味着：

一，公司必须自行筛选合适的人选，并主动向主管机关提出该外国人才的工作许可申请。

二，外国人才没有宽限期，不能且看且走，无法先提出工作许可申请再慢慢找工作。

三，由于是一对一的配对制度，一旦公司解雇该名外国员工，或外国员工自行离职，他所持有的工作许可就会立即中断，若若想要去别的地方工作，就得重新提出新的工作许可申请。这样的设计，一则是鼓励外国人才长期聘请同一家公司，二则是希望公司能推动长期员工培训计画，提高外溢效果，进一步促进产业发展。

这样的制度利弊参半：采取此制度依循了美国最重视的自由市场经济的精神，让市场双方都有自由去选择配对自己最合适的公司或员工；但替代，却也筑起了一道无形的高墙，在没有宽限期及公司背书之下，外国人才一般面临着极大的进入门生物学。根据现行的H-1B政策，每年会举行约85,000个工作签证。其中，20,000个名额是仅提供给具有以上的申请者，而约有6,800个名额则是被归类在于子类别H- 1B1。H-1B1是美国与智利和新加坡所拥有的长期自由贸易协定中，特别宣布给国民的特殊名额。

然而不意外的是，全美各产业中大大小小的公司，希望雇用外国人才的总人数，远远超过85,000名的上限，除了2008年金融危机后的两三年，近15年以来平均每年工作签证的申请案件都超过180,000件。为了维持公平性，美国政府透过抽签的方式来分配名额，以解决供讨争议的问题。此举虽然看似合理，且能够有效地分配名额，表面上也满足了公平性与正当性，但仍受很多企业主的反弹，请求政府适度地修正这种分配名额的方式。

多数反对者认为，运用抽签制度来分配名额，甚至忽略了每个人的独特性，也忽略了该名外国人才对公司的重大与贡献能力，例如：一名掌管行销部门的高阶主管，跟一名称基础基础业务的行政助理，都所有权同样的抽签机率，这样并不合理，此机制牴触了原先“公司─员工”一对的配对优势，同时无形之中增加了营运，人事和时间成本，间接鼓励不合理的选择。

政府为什么不放宽工作许可呢？

不同执政党持有相异的立场，各利益相关者的游说与反对，以及社会风气的改变，皆会导致移民政策高度都有些微的改变。就以近两年而言，川普缔结「购买美国货，雇用美国人」的行政命令，就职美国公司在雇用外国人才前，都必须先寻求美国籍求职者，并且要求移民局收紧工作许可条件，使外国人才申请H-1B工作签证变得更困难。此外，劳工局所提出的新劳动条件申请表（LCA），也提高了外国人才在美国工作的门情报：根据美国移民局的资料显示，H-1B工作签证申请的拒绝率，由2017年的13 ％上升至2019年的24％。

当然，政策上也有好的改变：2019年的H-1B抽签模式，提高了具有美国联邦申请者的中签机率；预计2020年也将一改以往用纸本交件的方式，透过电子化系统进行申请，大幅降低申请程序所蕴含的时间及人力成本。不过，政府不放宽工作许可的最大可能性，仍是美国社会对外国人才的误解，以及对他们在经济上所扮演的角色有所存疑：

有些人认为，外国人才会造成“排挤效应”，抢走美国人的饭碗；有些人则认为，众多外国人才为了留在美国，会愿意以低薪换取工作机会，间接拉低薪资水准，导致薪资成长停滞；又有些人认为，外国人才创新能力减少，对产业扩张的贡献不大，甚至造成反效果。当然，更甚者认为，外国人才的流入，甚至会改变美国文化，从而影响生活品质，因此政府应该担任守门员的角色，阻止过多移民移民，绝不能为了财团与产业发展，罔顾美国公民的权利。简单来说，美国社会对于外国人才是否真的能对美国经济与产业带来助力益，打上了一个大大的问号。

疑问一，外国人才是否真的会取代美国人才呢？

有许多劳动经济学家的学术研究都针对此命题进行研究，虽然不同的模型和数据产生的结果都不尽相同，但目前研究的共识认为外国人才并不具有“排挤效应”，也就是不会取代美国人才。

一项透过“断点回归模型”（RDD）的研究发现，美国政府在2004年将H-1B工作签证名额，从195,000名下修回85,000名时，即使外国人才被人员的人数减少了一半，美国人才被雇用的数量却没有任何增加，显示外国人才与美国人才之间无直接替代性。同时，这也意味着美国人才与外国人才的工作机会并没有重叠，彼此的关系在一起说是“取代”或“占有”，更应该说是“相辅相成”。

此外，其他研究也指出外国人才具有外溢效应，每增加10％外国人才，将提升0.3％至0.6％美国人才的就业机会，以及带来3％的企业专利成长。当然，无法避免的是，有些企业会为了降低人事成本，用便宜的外国人才恶意取代美国人才，如恶名昭彰的迪士尼事件。但笔者认为我们不应该因单一或少数事件，而否定一个政策的大框架。笔者鼓励政府继续推动移民政策的开放，但同时同时完善完善的法律机制，以制裁不肖业者与企业的恶意取代行为。

疑问二，外国人才会造成薪资成长停滞吗？

同样地，根据研究指出，外国人才对于薪资的影响微乎其微，即时有，也仅有刚刚掌握初级知识水准和低技术能力的工作。研究数据显示，整体而言，外国人才能够对薪资带来0.6 ％的成长，但若若将研究对象限缩至仅须具备初级知识水准和低技术能力的工作，外国人才可以拉低约2.1％的薪资资水准。

另一项研究显示，如果将研究对象局限在科学，科技，工程，数学领域的工作，每增加一名1％的外国人才，将会提升约8％具有学士学位的美国人的薪资，以及4％仅具有高中学位美国人的薪资。简单来说，外国人才与低薪资成长，甚至薪资成长停滞都没有直接的因果关系；影响薪金最主要的原因还是得归咎于总体经济环境，产业发展，政府财政和福利政策，以及物价和消费水准等因素。

疑问三，外国人才创新能力较弱，对产业发展趋势小？

针对外国人对创意贡献和产业发展的研究表示，外国人才对美国产业和企业文化的发展皆有显著的贡献，与社会共识，对外国人才的偏见相左。模型结果指出，每增加1％的外国人才，将会增加约12％的人均专利成长率，其中军队科学研究的外国人才，则带来近19％的人均专利成长率，若锁定特定产业类别和人才特性，成长率高达32％ 。

除此之外，另一项研究探讨了公司高层的人才分布与结构，结果显示雇用年轻的外国人才具有显著的外溢效果，能够推动政策的更新，公司的成长，从而促进了各部门的复兴，也创造出更多工作机会。

总而言而言，外国人才对美国经济成长和产业发展都扮演着不容小觑的角色，许多社会上对他们的误解和存疑其实都是不正确的。虽然在特殊情况下或少数偶发事件上，的确有外国人才伤害到美国人才的状况发生，但整体而言外国人才恰恰在薪资上，就业市场中，还是产业规模既有显著且正面的影响。

有趣的是，美国移民局数据显示，全美约20％的科学，科技，工程，数学领域工作皆是拥有学士学位的外国人才军队的，约40％是拥有的的，而50％是拥有博士学位的。因此外国人才，特别是具有进阶知识水准和高技术的外国人才，在美国产业中具有无法取代的本质，是驱使美国市场蓬勃发展，维持竞争力，推动经济持续增长的核心因素，更是美国政府应该加强认识和积极进步的人力资本。

然而，与市场人力资本需求评估，美国现有的移民政策仍然相对保守，近30年从未改变的H-1B制度，其有限的移民或工作签证名额，加上繁琐的法律程序，无意间在战后婴儿潮潮的结束，劳动人口逐步增长，美国政府应该适时地调整移民政策，以供应各产业的人力资本需求，毕竟唯有保持创造力和竞争，才能永续提升美国的经济发展。

最直接的改革方案之一，即是增加H-1B的名额上限。美国政府应该提高非常规签证名额，即拥有以上超过外国人才的特殊名额，从而不断符合经济效益，能够创造高技术人才的外溢效果，也能有效降低美国社会对政府开放人才注入的替代观感，甚至改善他们对H-1B工人的印象。

签证的抽签机率也应该因人而异，依工作层级，技术含量，以及公司引起的责任高低有所不同。此我们能引述更多欧洲国家和加拿大所使用的点数制度，让符合较严格另外，若能排除实务上制定法案的耗时程序及僵固性，政府可以借用投资移民案时常使用的「RIMS劳动市场模型」，来预测劳动市场的成长，制服采用浮动签证名额，以因应每年需求的变化。

另一个改良方式则是整合国际学生签证和H-1B工作签证，在不动H-1B政策的架构之下，从国际学生的CPT和OPT开始整并。目前，美国政府的教育政策提供国际学生1至3年的工作训练许可，让学生们有机会以「训练」的形式，毕业后待在美国工作。

笔者认为，延长工作训练时间的长度，并且让成功「训练」完成的学生能够以特殊名额或高机率的方式抽到工作签证，将能有效回应市场对外国人才的需求。进入就业市场的人力资本，皆是受过美国教育且有正当学历认可的外国人才，因此可以确保他们的素质，同时能够使文化隔阂的磨合期，更不必担心低技术人才造成的排挤效应。公司也不必担心帮“训练”中的学生抽H-1B工作签证所隐含的不确定性，体现出原先H-1B政策“鼓励公司长期耕种，允许愿意接受公司的人才”的美意。

最后一个改良的建议是推动新的工作签证。笔者认为，政府应该设计一个“高技术人才签证”，这位艺术家签证一样，让公司有迫切需求时，能够有机会去雇用他们亟需的高阶主管或高技术人才，例如总经理，首席财务长，或拥有专利的科学家和研究员。想像一个公司面临转型之际，董事会决议由一名外国出资者接任任总经理一职，却需要等待一年一度的H-1B抽签，并且处理那繁琐复杂的申请程序，结果事后所中中意的人才并未中签；或想像一个生技公司，需要一名拥有专利的外国知名加入研发团队，却也因为因为工作签证的关系被阻挡在外⋯⋯若政府有提供一个特殊签证，此类的事实，皆能迎刃而解。当然，如果实际将这样的政策提交到美国政府和国会山庄，政治上的矛盾是可想而知的大，可能需要很多年的反对才有可能实现。

结论

在当代经济增长理论中，人力资本，是支撑长期经济增长曲线的核心要素，其中又以科学，科技，工程，数学领域中的人才最重要，贡献了近7成的科技和经济发展，因此，在现今的经济体系之下，掌握和能有效分配人力资本以维持竞争力与成长的关键。美国，不论她的精神，美国梦，优渥的生活，或同侪竞争与给人的挑战性，皆是吸引各国最杰出，最聪明的人才积极想要踏入美国的动机，是在全世界其他在如此显着的经济状况之下，美国政府应该有更积极的作为，通过移民政策的放宽，工作签证的改善，来收拢这些外国人才，给他们一个舞台发挥自身的技术，创意和企图心，进一步巩固美国在国际社会中不可撼动动的部分。

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